Revista nº3

Municipio y Desconcentración Administrativa I

MUNICIPIO Y DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

La desconcentración administrativa, siguiendo a Fabiola Tavares y Loiralith Chirinos en su obra “Servicio Desconcentrado en la República Bolivariana de Venezuela: ¿autonomía o autogestión?”, TELOS. Revista de Estudios Interdisciplinarios en Ciencias Sociales, Volumen 18, Universidad Rafael Belloso Chacín, Estado Zulia, Venezuela, 2016; la definen como la transferencia de competencias de un órgano superior a un órgano inferior, ambos pertenecientes a la misma persona jurídica, con el objetivo de

– cumplir las metas de la Administración Pública,
– acercarse a las personas y
– mejorar el servicio público prestado.

Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; se refiere a la desconcentración administrativa como la modalidad mediante la cual, en un sistema de centralización administrativa, se transfieren a funcionarios subalternos del poder central, facultades de decisión ejercidas hasta entonces por el máximo jerarca.

Éste – afirmaba el maestro Lares – mantiene un poder de control sobre las decisiones del órgano subordinado en la forma que establezca la ley y, a falta de disposición expresa, se admite el recurso jerárquico contra las decisiones del inferior.

El profesor José Peña Solís en su libro “Manual de Derecho Administrativo. Adaptación a la Constitución de 1999 y a la Ley Orgánica de la Administración Pública”, Ediciones Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela; concordante con lo manifestado por Lares Martínez (Ob. Cit.), señala que la desconcentración administrativa transfiere la competencia a un órgano inferior de la misma persona jurídica.

Caso tal de ser distinta estaríamos frente a una descentralización, como ocurre con los institutos autónomos o públicos.

Muchas veces se tiende a confundir que – hecha la transferencia – se desvincula del superior lo que no se rompe, ya que – en todos los casos – se conserva la relación jerárquica, ya que continúa dentro de las estructuras centralizadas, lo que se corresponde con los órganos.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) establece que el municipio podrá crear parroquias con el objeto de promover la desconcentración de la administración del ámbito local, la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos.

Las parroquias y los institutos autónomos o públicos de los municipios solamente se crean mediante ordenanza, a diferencia de entes como las empresas y fundaciones municipales que lo hacen por otra modalidad, lo que genera dudas acerca de los servicios desconcentrados, partiendo de la idea – por imperativo de la LOPPM – que aquéllas determinarán el régimen organizativo y funcional de los poderes municipales.

También se presenta la incógnita con las previsiones normativas sobre diversidad de regímenes, ya que – por ejemplo – tienen mención constitucional para los distritos metropolitanos (entidad local) y legal en forma genérica los municipios.

Si bien la legislación nacional sobre municipios ha previsto la desconcentración no hay regulaciones expresamente sobre los servicios desconcentrados como manifestación de ésta, teniendo que acudirse a otras fuentes para su implementación en lo local.

Dentro del campo legislativo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), cuyo objeto es desarrollar los principios constitucionales referidos con el Poder Municipal, constituye el marco normativo de referencia.

Este texto destaca aspectos como su
– autonomía,
– organización,
– funcionamiento,
– gobierno,
– administración y
– control;

para el efectivo ejercicio de la participación en los asuntos de la vida local, teniendo como valores la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificación, la descentralización y la transferencia hacia las comunidades organizadas.

Como principio señala que los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administración, debiendo establecer formas efectivas de participación ciudadana, lo que puede materializar con los Medios de Gestión Municipal a que ella se contrae.

Bajo la modalidad de sujetos locales la LOPPM los denomina con la anterior empleada por la legislación nacional (servicios autónomos sin personalidad jurídica); actualmente el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) se refiere como servicios desconcentrados.

También aquélla trae una norma que dispone su sometimiento a la hacienda pública municipal; no podía ser de otra manera, toda vez que hay imposibilidad absoluta de exclusión de órganos y entes de las regulaciones sobre administración financiera y control en todas sus vertientes por mandato constitucional, lo que ha destacado la jurisprudencia del Máximo Tribunal, por cuanto considera que la serie de mecanismos de pesos y contrapesos genera garantías efectivas en favor de los ciudadanos.

La escasa y deficiente regulación en la LOPPM sobre los servicios desconcentrados conlleva suplir la carencia, por lo que (i) a partir del orden de prelación o aplicación de las fuentes previstas por ella, conformada por:

– Normas Constitucionales.
– La propia Ley Orgánica.
– La Legislación aplicable de acuerdo con la materia, por ejemplo: Bienes públicos, presupuesto, entre otros.
– Leyes Estadales.
– Ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales.

Quien estudie el problema encontrará el inicio del camino por esta vía hacia la aclaración de estas y otras interrogantes.

Mención especial debe hacerse sobre las ordenanzas, ya que ejercen un rol importante en cuanto a la potestad organizativa y las competencias que tiene a su cargo el ámbito local, lo cual tiene asidero en principios como el de legalidad, reserva tributaria, entre otros; esto permite también la respectiva coordinación institucional y evita posibles invasiones a las competencias de otros poderes públicos, como se verá más adelante.

Hay que recordar que corresponde al ámbito estadal la creación de sus municipios, así como también intervienen en las llamadas leyes de desarrollo, relacionadas – a su vez – con las leyes de base a cargo del Poder Nacional según la CRBV.

Una vez encontrada la forma para la aplicación de la o las fuentes pertinentes, se topa el analista con la escala forzada en (ii) la noción de autonomía lo que implica
·
– Elección de sus autoridades.
– Creación de parroquias y otras entidades locales: mancomunidades, distritos metropolitanos, entes empresariales y no empresariales, así como otras formas autogestionarias y cogestionaria, con miras a la profundización de la descentralización, desconcentración y participación ciudadana.
– Legislar y gestionar en las materias de su competencia como también sobre la organización y funcionamiento de los órganos y entes locales.
– Crear, recaudar e invertir sus ingresos.
– Ejercer el control sobre ingresos, gastos y bienes, al igual que sobre las operaciones relacionadas con ellos.
– Impulsar la participación ciudadana.
– Las demás actuaciones relativos con los asuntos propios de la vida local.

A su vez, el último de los aspectos de la autonomía lleva (iii) a lo que el profesor Allan Brewer Carías al estudiar las competencias municipales – especialmente en el caso de las concurrentes – nos explica y reciben el nombre de conceptos jurídicos indeterminados, ya que todo – de forma directa o indirecta – se vincula con la vida local.

A título enunciativo e ilustrativo pueden mencionarse la cultura, ambiente, educación, policía, agua, aseo urbano y domiciliario, mercados, mataderos, gas doméstico, atención a personas con discapacidad o adultos mayores (servicios sociales).

Recoge el mencionado autor doctrina extranjera como Eduardo García De Enterría, Tomás Ramón Fernández, entre otros, y lo plasma en su obra “La Técnica de los Conceptos Jurídicos Indeterminados como mecanismo de control judicial de la actividad administrativa” (2005) publicada en su página www.allanbrewercarias.net.

Uno de los ejemplos mencionados en ese trabajo aplicados al municipio lo constituye la ruina en materia urbanística.

También el profesor Brewer hace alusión sobre los conceptos jurídicos indeterminados en el libro “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007.

Partiendo del hecho de la escasa regulación por la LOPPM e incursión en otras fuentes, la legislación nacional vía habilitante puede resultar el auxilio ideal a través del
·
– Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014)
– Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015).

Ello en razón que tanto en lo nacional como local se aplican ambos instrumentos porque – en el caso de los servicios desconcentrados – su nacimiento y otros elementos que los rodean se realizan mediante mediante normas del primero, puesto que allí están los supuestos normativos y técnicos jurídicos para su creación, modificación y supresión.

Con la salvedad que – por la autonomía municipal de rango constitucional – se toman algunas de sus disposiciones de manera supletoria.

El DLOAP es el instrumento jurídico nacional que regula la desconcentración por ocuparse de la organización administrativa; de allí el establecimiento de su diferenciación con la descentralización y lo que respecta a los entes, como la delegación.

En tal sentido, el principio de desconcentración lo justifica el mencionado texto normativo con miras al
– acercamiento hacia las personas desde la gestión pública y el
– mejoramiento de los servicios, lo que trata a través de
– la adaptación de sus estructuras a determinadas condiciones de especialidad funcional y particularidad territorial, por la
– transferencia de atribuciones desde los órganos de rango superior hacia los inferiores.

Asigna al Presidente de la República – desde una perspectiva nacional – la competencia para la creación de órganos con carácter de servicios desconcentrados, cuyo objeto es la posibilidad de percibir ingresos para su sostenimiento.

Al respecto, Alejandro Canónico en su publicación sobre los Servicios Desconcentrados en la Revista Electrónica de Derecho Administrativo (N° 1, 2013) expresa que el decreto de creación (nacional) debe también establecer su
– objeto,
– competencia,
– forma y ubicación dentro de la estructura del Estado,
– órgano de adscripción,
– asignación presupuestaria, entre otros;

Otras características – apunta Canónico – es que carecen de personalidad jurídica, aun cuando poseen autonomía presupuestaria, financiera, de gestión; lo que debe determinar el acto que les da nacimiento.

Ahondando en la noción de personalidad jurídica el profesor José Luis Aguilar Gorrondona en su obra “Derecho Civil I Personas”, Ediciones de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela; indica que la personalidad es la cualidad de ser persona o sea, la aptitud para ser titular de derechos o deberes jurídicos.

En idéntico sentido que Aguilar se pronuncia la profesora María Candelaria Domínguez Guillen en su obra “Ensayos sobre capacidad y otros temas de Derecho Civil”, Ediciones Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2006.

Otro aporte doctrinario de esta autora sobre la materia es “Inicio y Extinción de la Personalidad Jurídica del ser humano”, Ediciones Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2007.

Dentro de la clasificación de las personas – siguiendo al Código Civil Venezolano (1982) – como naturales (individuos de la especie humana) y jurídicas, las cuales son creación del legislador; están las entidades que componen el Estado, lo cual comprende a los municipios por mandato constitucional.

Si bien estos no sugieren a primera vista lo que trata la desconcentración administrativa o un servicio desconcentrado, por ser aquéllas de Derecho Civil y el tema es de Derecho Público, no es menos cierto que la personalidad jurídica es una noción importante para ambas disciplinas.

Esta caracterización a la que alude Canónico (Ob. Cit.) permite a los servicios desconcentrados generar recursos y deslastrar de la carga de sostenimiento al sector oficial, lo que puede lograrse a través de la implementación de tasas.

Los servicios desconcentrados, tanto en lo nacional como municipal, no siempre aparejan la prestación de un servicio público domiciliario o esencial como el gas doméstico, agua potable, entre otros.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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