Revista nº3

Procedencia o no para los municipios de poseer régimen funcionarial propio II

PROCEDENCIA O NO PARA LOS MUNICIPIOS DE POSEER RÉGIMEN ESTATUTARIO FUNCIONARIAL PROPIO II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

Continuando la secuencia quedó por determinar si se lesiona o no la autonomía municipal siguiendo la reflexión de Francy Coromoto Becerra de Ramírez en su obra “La Función Pública en el ámbito municipal venezolano”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2009, al plantear

(i) si la Ley se aplica de manera uniforme a los funcionarios locales, dado que las ordenanzas en materia de personal han quedado derogadas o,

(ii) si por el contrario, siguen vigentes aplicándose el texto nacional en cuestión de manera supletoria.

La jurisprudencia del Máximo Tribunal puede acudir en auxilio para obtener una respuesta, ya que existen decisiones sobre la materia que ocupa estas líneas.

Acerca del planteamiento medular se solicitó ante el Máximo Tribunal la nulidad de algunos artículos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que recogían normas en materia funcionarial, para lo cual se basó en una nacionalización de la función pública, toda vez que el Constituyente cambió el sentido de sustituir la carrera administrativa por el de función pública, lo que luce más amplio y preciso.

El Tribunal Supremo de Justicia ya venía manejando un criterio interpretativo del Texto Fundamental sobre la competencia en materia de legislación sobre pensiones, jubilaciones y régimen estatutario funcionarial; la Sala Constitucional en sentencia N° 950 del año 2009, con antecedentes en las distinguidas con los números 1759 del 25 de septiembre de 2001; 3347 del 3 de diciembre de 2003 y 3097 del 18 de octubre de 2005; en esa oportunidad declaró nula la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Mérida.

La Sala en cuestión, mediante sentencia de fecha 26 de abril de 2011, resolvió interpretar que corresponde al Poder Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario; manifestó que es competencia del Poder Nacional, específicamente del Poder Legislativo; se atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado Zulia, expresamente señaló:

“…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.

En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos”

En tal sentido, la normativa impugnada establece que (el) “Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado … pretendió atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal nacional, resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala establece “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado … Así se declara…” (Cursivas y comillas del original) (Subrayado y paréntesis E.L.S.).

La misma Sala en el año 2013 se pronunció tras una demanda de nulidad de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) desde su versión del año 2005, para lo cual – dentro de su razonamiento – utilizó la Teoría de la Reedición del Acto, por cuanto en las reformas siguientes – incluida la vigente – se mantuvo sin modificación, lo que concluyó con la declaratoria favorable al recurrente sobre su planteamiento, al acordarse la nulidad de los artículos que se mencionan más adelante y su redacción a futuro tras disponerlo el fallo.

Asimismo, se ordenó la publicación de la sentencia en la Gaceta Oficial de la República y la Gaceta Judicial para su divulgación general, siendo de obligatorio cumplimiento tanto para los munícipes como el resto de las autoridades y particulares.

En esa oportunidad se fijó como texto actual de las normas pasibles de nulidad de la siguiente manera:

“Artículo 56.- Son competencias propias del Municipio las siguientes:

(…)

h.- La organización y funcionamiento de la administración pública municipal…”

“Artículo 78.- Cada Municipio mediante ordenanza dictará los requerimientos de formación profesional, los planes de capacitación de los funcionarios al servicio de la administración pública municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes”

“Artículo 95.- Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

(…)

12.- Ejercer la autoridad en materia del sistema de administración de recursos humanos y, en tal carácter, podrá nombrar, remover y destituir, con excepción del personal de otros órganos del Poder Público Municipal…”

Se estableció como efectos del fallo en el tiempo desde el día 14 de octubre de 2005, dado que se dictó una medida cautelar, la cual se levanta a raíz del pronunciamiento definitivo.

Haciendo un análisis de la situación, siguiendo a uno de los intervinientes en esa causa, quien reconocía la competencia de la Asamblea Nacional para dictar el ley establecer estatuto de la función pública como ordena la Constitución de la República, no significa que los estados y municipios pierdan su autonomía en cuanto a la administración del personal, dado que la Ley del Estatuto les confiere a las oficinas de recursos humanos de los niveles subnacionales las mismas competencias respecto al nacional en su territorio.

De hecho, la LOPPM atribuye la administración del sistema de personal, tanto para funcionarios, contratados y obreros, aplicando el régimen estatutario para los primeros y la legislación laboral para los restantes, no solamente de conformidad con la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Ley Orgánica del Trabajo, sino también la Orgánica de la Administración Pública.

Continuaba el razonamiento sobre la acción de nulidad que la intención del Constituyente era implementar un sistema homogéneo y común para los funcionarios públicos, con miras a garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.

Si se analiza la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) las fuentes de aplicación del Derecho Municipal son, en primer lugar, las normas constitucionales, lo que refuerza también el principio de supremacía constitucional previsto por la Carta Magna, dado que no puede existir norma de rango legal o sublegal que contraríen la Constitución de la República.

En segundo término, la propia LOPPM; ello desde la perspectiva que ésta tiene por objeto el desarrollo de las normas y principios con origen en el Texto Fundamental y, de violentarla, resultaría inaplicable por nulidad, bien sea mediando declaratorio judicial o no porque se estaría dando pie a usurpación de funciones, incompetencia manifiesta del órgano, entre otros.

Si se acude a las leyes nacionales, la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002) está en esta categoría por provenir de la Asamblea Nacional; los únicos aspectos que cabría observar es si va en contra del texto constitucional o incurre, por ejemplo, en contradicción con otras normas legales nacionales, lo que le haría pasible del control judicial.

Las leyes estadales no podrían legislar en esta materia teniendo como destinatario a los municipios de su entidad, por no tener competencia para ello, unido a los precedentes jurisprudenciales anotados.

Adicionalmente resulta absurdo que una ordenanza contradiga una norma nacional, lo que generaría un eventual recurso judicial, porque se invaden esferas de competencias de otros órganos; esto tampoco debe interpretarse que aquélla arrolle las de orden local, puesto que el Constituyente y el Legislador deben cuidar mucho que ello no ocurra, dado que son los niveles donde se canalizan para su posterior aplicación por el resto de las estructuras públicas en todos los ámbitos y competencias.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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